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政府有錢不如民間富有_民富是民主與法治的基本條件_耶魯陳志武教授

為什么當年負債累累的國家后來良性發展,根植出民主、自由與繁榮,而政府富有的國家后來卻停滯不前、甚至走向衰???陳志武教授的研究成果提示了深層次的原因。

“如果把公元1600年時的國家分成兩組,一組是國庫深藏萬寶的國家,像明朝中國藏銀1250萬兩、印度國庫藏金6200萬塊、土耳其帝國藏金1600萬塊、日本朝廷存金1030萬塊,另一組負債累累,如當時的西班牙、英國、法國、荷蘭、意大利城邦,那么,從四百年前到十九、二十世紀,哪組國家發展得更好呢?當年國庫藏金萬貫的,除日本于十九世紀后期通過 ‘明治維新’改變其命運外,到今天還都是發展中國家,而當時負債累累的國家,今天基本是既民主法治,又經濟發達?!?/p>

在當前金融危機之下,重新回味那篇文章以及其中的故事和邏輯,意義具體又特殊。為什么當年負債累累的國家后來得到了良性發展,并根植出民主、法治與繁榮,而那些政府富有的國家后來卻停滯不前,甚至走向衰???為什么不管是過去還是今天,一國的民主法治似乎與其政府負債水平高度相關——借錢花的國家反而比最大化存錢的國家,更能催生出某種制度?

人間之事,有時就是這么不可思議,表面看,國家借錢花好像不好,但是從更深層思考,或許不需要借錢花的政府反倒容易腐敗專制,毫無顧忌地侵犯民間權利,抑制個人創造力,就像富家子弟更容易橫行霸道、不思奮發一樣。只有當獨裁王權或者極權政府的開支總是不夠或者勉強夠,以至于需要經常借債、與民間討價還價征稅的時候,權力才愿意接受約束,權力制衡制度才有機會成為現實,民間的創造空間才能被解放。

民間富有是自由、民主、法治的基礎。相反,政府太富有,則會挑戰民間的空間,挑戰民主與法治。

我們再看美國的故事。美國不只在今天全球負債第一,在其立國之初就是靠負債幸存下來。

獨立戰爭的背景決定了美國一開始就必須靠借債。

對于美國歷史,我們一般只熟悉其政治史,知道北美十三個英屬殖民地于1776年7月4日宣布獨立、1787年的憲法大會通過了《美國憲法》等等,卻未必了解美國政府歷來是多么窮,未必知道金融借貸對美國歷史的支柱性作用。

從1607年開始,英國人陸續到北美冒險,先后由獨立的股份公司建立了十三個殖民地,包括今天的弗吉尼亞、賓夕法尼亞、馬薩諸塞等州。直到十八世紀中期以前,英國對這些殖民地除了花錢提供安全保障外,基本上是放任不管,也不怎么征稅。比如,從1754年至1760年間,英國皇家軍隊同法國頻繁作戰,以保護這些北美殖民地,直到1763年,法國在北美、歐洲大陸兩個戰場上向英國認輸,同意把加拿大割讓給英國。

喬治三世于1760年登基英國國王,當時他二十二歲。由于同法國連續作戰達九年之久,到1763年戰爭結束時,英國政府面對著嚴重的財政危機。這時,年輕的國王想,北美十三個殖民地享受英國保護達一個半世紀,卻沒有給后者任何財務上的回報,該是它們報效英國的時候了,至少應該繳納一定的稅收以供養常年駐扎在北美的軍隊。于是,在喬治三世的授意下,英國議會于1764年通過《食糖法》和《貨幣法》,前者要求十三個殖民地向英國繳納各類消費品進口關稅(包括食糖、紡織品、咖啡和酒),后者則禁止殖民地發行紙幣,而只能使用英國貨幣;1765年通過《印花稅法》,甚至要求北美殖民地為書刊等各類出版物向英國繳稅;1767年,英國議會又通過《湯森法案》,向殖民地的紙張、玻璃、茶等日用品課稅。

喬治三世的一系列立法和試圖收緊控制北美的政策,遇到了殖民地的反抗,殖民地人在英國議會沒有代表權、投票權,卻要向后者繳稅?一些革命團體和組織開始抵制英貨、挑戰英國軍隊。1770年3月5日,一群人在波士頓圍住一隊英國士兵起哄,局勢失控并發生沖突,英國士兵開槍打死五個當地人。這就是著名的 “波士頓屠殺案”(BostonMassacre)。屠殺激起了殖民地人的憤怒,壓力之下,英國議會廢除了《湯森法案》,但保留了對茶葉征稅。

1773年,英國議會把在北美殖民地的茶葉貿易壟斷權授予了東印度公司。當年12月,一群革命人士假裝成印第安人,登上三艘停留在波士頓港口的東印度公司茶葉運輸船,炸開貨箱,將大量茶葉扔到海里。這就是著名的“波士頓傾茶事件”(BostonTeaPar-ty)。這個標志性事件使北美殖民地同英國的矛盾大大升級,迫使英國政府下決心進行整治。

接下來,英國議會在1774年通過四項新法,統稱 “不可容忍法案”,命令皇家海軍封鎖波士頓海港,要求波士頓政府全額賠償所傾茶葉,禁止馬薩諸塞各地的群體集會,宣布英軍可以隨意住進殖民地老百姓家里,等等。這些法案當然是火上加油,愈加激怒了殖民地一方。隨即,第一屆大陸會議(ContinentalCongress,獨立運動、獨立戰爭期間的決策機構)成立,呼吁殖民地百姓武裝起來,共同與英國作戰。

為整治叛亂,英軍到處查探民兵練習地和武器庫。由于聽說波士頓遠郊的列克星敦鎮是革命者基地并藏有大量武器,1775年4月19日,英軍派出千余士兵趕往列克星敦鎮,結果與殖民地民兵組織發生沖突,打響了美國獨立戰爭的第一槍。隨后,其他殖民地的自發武裝團體聞訊趕來支援。雙方增兵兩個月后,于 6月19日展開一場大戰,在戰爭中,英方傷亡一千多士兵,殖民地一方死亡五百余人。

獨立戰爭就這樣開始了。1775年6月,第二屆大陸會議選舉華盛頓任大陸軍總司令,行使對所有武裝力量的指揮權。為了避免戰爭對波士頓傷害太大,1776年3月17日,華盛頓迫使英軍將戰場往南轉移到今天的紐約市周圍。大陸軍匯集在紐約曼哈頓南端,這支一萬人的軍隊幾乎沒有受過正規訓練,也沒有任何戰船,而英國皇家海軍調集了一百多艘戰船、三萬多正規軍。1776年7月4日,華盛頓的軍隊收到第二屆大陸會議宣布美國獨立的消息,受到一定鼓舞,但由于實力相差實在懸殊,還是未能扭轉戰局。8月27日,皇家海軍奪取曼哈頓邊上的長島,大陸軍慘敗。之后,華盛頓采取邊退邊打的游擊戰辦法,同英軍開始了長達四年、輾轉南北的拖延戰術。

實際上,剛剛宣布獨立的美國,最大的挑戰并不在同英軍作戰的戰場上,而在戰爭經費的來源上。起初,第一屆大陸會議考慮過在各州征稅,但是,這場戰爭以及美國要求獨立的起因就是因為英國對殖民地的征稅失控,這一背景決定了獨立戰爭以及之后政府的開支不可能靠大規模加稅來彌補,試想:如果新成立的政府也要大量征稅,那為什么還要獨立?

當時,十三個州的政府本身就很小,沒有稅收,沒有軍隊,更沒有州政府財產或者“國有企業”。中央政府又不存在,是真正的白手起家。所以,各屆大陸會議只能靠印紙幣或借債來解決資金來源。也就是說,美國從立國之初,就是依靠金融和債務市場。然而,當時的美國不僅沒有聯邦政府,更沒有收稅機構和中央銀行,“大陸幣”、戰爭債難以有市場。從1776年至1788年間,大陸會議不斷出現經費困難,獨立運動也幾次瀕于破產。

具體來說,獨立戰爭開支主要依靠以下來源:

  1. 由大陸會議批準發行 “大陸幣”(一種可兌換西班牙銀元的紙幣),從1775年到1780年,共印了37次“大陸幣”;
  2. 由大陸會議發行債券,盡管誰都不知道那些債務將來靠什么償還;
  3. 十三州的“份子”貢獻,由各州各自發行戰爭債來提供;
  4. 從法國借款;再就是給士兵、供貨商打欠條。

1775年6月3日,大陸會議授權發行首批公債,融資600萬英鎊,用于購買軍火。但是,獨立運動中的激進派主張以發行“大陸幣”為主要的戰爭融資手段,如果紙幣太多導致通貨膨脹,大陸會議可以強行禁止民間漲價——這種偏好很好理解,如果開動印鈔機就能有錢花,誰還去發債券融資?只是,這種一邊印紙幣、一邊禁止漲價的做法,短期效果還可以,長期則難以持續。

另一方面,由于當時的軍火是從歐洲購買,所以,僅發行“大陸幣”還不夠,獨立運動必須有國際認可的通貨才能買到軍火。為此,他們必須發行債券融資。一般的做法是,債券發行時以黃金、白銀、英鎊等國際通貨認購,而后政府用“大陸幣”或“大陸幣”票據償還本金并支付利息。

1776年10月3日,大陸會議發行第二批債券,年息4%,面值共500萬“大陸幣”。為了發行這筆債券,他們在各州設立了 “大陸借款辦公室”(ContinentalLoanOffice),專門負責政府債的銷售和之后的利息支付工作。這實際上是美國最早遍及全國的投資銀行銷售與服務網,是現代證券市場的雛形。他們采用各種手段推銷債券,比如,1776年11月,十三州的“大陸借款辦公室”出售了大量彩票,中獎者得到的不是現金,而是一些年息為4%、期限為三年以上的公債。這種通過彩票銷售為獨立戰爭借債融資的方式,在頭幾年很成功。

只是到1780年下半年,政府債已經沒人買了;各州也已彈盡糧絕,不愿再發債以支持聯邦了;大多數士兵的服役期到年底也將結束,不愿繼續接收欠條作為軍餉。而在戰場上,華盛頓的軍隊當時還幾乎看不到勝利的希望。眼看著大陸軍要失敗,幾乎沒人再愿意接受“大陸幣”,多印鈔票也不再是出路。

獨立運動眼看就要失敗,華盛頓派助理前往法國,成功說服了法國國王再借250萬法國金幣給美國。這些金幣還沒到美國,后來成為美國第一任財政部長的亞歷山大·漢密爾頓(AlexanderHamilton)已先將其做抵押,通過國內貸款獲得了緊急救命錢,得以讓大陸軍堅持到1781年的9月份。

最終,在法國海軍的支持下,大陸軍在南方港口城市約克鎮打贏了關鍵一戰,迫使英軍投降,一舉扭轉了整個戰爭的局面。1783年9月3日,英國簽署《巴黎條約》,承認美國獨立。

一個年輕的國家就這樣靠舉債存活下來!

由于美國獨立運動的特殊背景,整個戰爭不能靠征稅支持,各州政府又很窮,所以只能靠借債。在連大陸會議、十三州政府自己都不知道未來靠什么收入來還債的情況下,獨立運動居然能夠在1775年至1780年的六年時間里連續發債成功,簡直是個奇跡。如果沒有美國本土私人投資者、法國與西班牙國王以及荷蘭投資者的債務支持,我們熟悉的今日之美國可能根本就不會存在。

大量債務逼著美國發展資本市場

獨立戰爭結束了,但是,建國的挑戰卻剛剛開始。中國歷史上,政權更替之時,新政權總能從原來的統治者手中繳獲大量的金銀財寶、地產,掠奪巨額的私人財產,或者以國有的方式沒收地主、資本家的財產,等等??墒?,美國成立之初,英國人沒有留下任何財寶,新政府捉襟見肘。就在《美國憲法》簽署的 1788年,也就是在清朝國庫存銀6000多萬兩的時候,美國政府的外債和內債是如此之多,不管從哪種意義講,都已是一個破產的國家。當時政府稅收極少,解決債務的唯一辦法就是以新借條還老借條。

如果說今天的全球金融危機是因美國聯邦政府、地方政府、企業和家庭寫“借條”太多、債務泛濫而導致的,那么,1788年時,美國貨幣、貸款、債券種類并不比今天少多少。僅各類戰爭債、州政府債、社區債所用到的支付貨幣就五花八門:有以 “老大陸幣”、“新大陸幣”、墨西哥銀元、西班牙銀元、英鎊為支付貨幣的,有的債券干脆就沒有注明以什么貨幣支付。整個金融市場一片混亂,許多債券的價格不到其面值的10%,基本無人問津,商品市場也難有秩序。這種亂局嚴重影響了人們對美國前景的信心,挑戰著新合眾國的命運。

怎么處理這些公債,讓新合眾國擺脫束縛、真正站起來呢?早在1781年,獨立運動的第一位行政長官——財務總長羅伯特·莫里斯(RobertMorris)就做過努力,特別是在大陸軍打贏約克鎮一戰、迫使英軍投降之后,他知道,如果大陸會議不把這些戰爭債處理好,新生美國必然夭折。莫里斯研究過英格蘭銀行的興起對英國崛起的貢獻,很清楚債務可以變成通貨、變成社會財富載體的道理。

關于如何處理戰爭債問題,當時的大陸會議代表中有兩派意見。一派以保守的農場主為主,他們認為,應該把這些戰爭債通過多印紙幣一次性還清,也就是用通貨膨脹的辦法推掉戰爭時期欠下的公債,變相地讓老百姓、外國投資者一次分攤掉這些債務負擔。當然,這樣做的風險是,老百姓和債券持有者可能因不滿而暴動,甚至導致獨立運動的成果毀于一旦。

但是,莫里斯代表的一派不想這樣。他認為,這么多的債不可能也不應該一次償完,而是應該通過政府持續征稅、按季度付利息,將這些債券和票據長期延續下去。這樣做的效果是,讓這些債權變成獲取未來定期固定收入流的權利讓它們成為金融投資資產,成為流動起來的資本。在莫里斯看來,第一,為了每季度付利息,聯邦政府必須在各州征稅,沒有任何東西能比經常性的稅賦更能將各州凝聚在一起,筑起一個團結一心的新合眾國;第二,稅賦能提醒每位公民,要關心國家公共事務,關心政治,因為這涉及他們自己的切身利益;第三,債務一方面是負面的負擔,但另一面代表的卻是“信用”,代表著流動的價值(未來收入流的價值),所以,如果不付完這些公債,社會中的流動性不是更多、更有利于經濟增長嗎?因此,保留這些公債反而更有益。

莫里斯估算了一下,如果不一次性地還清戰爭債,每年大約需要付利息200萬美元,按當時的國民收入計算,這是一筆巨款。1782年7月29日,他向大陸會議提交了一份議案,建議為支付這200萬美元的年息,在各州推出四種稅:進口稅、土地稅、人頭稅、飲酒稅,每項各貢獻50萬美元??墒?,由于農場主派的反對,加上獨立戰爭結束后政府再發債的必要性暫時消失,以及對多加稅的恐懼,莫里斯的議案在大陸會議中拖了一年多也沒通過。1784年11月,莫里斯辭職從商。

莫里斯的議案未能通過,債務問題也一直困擾著美國。1788年各州簽署《美國憲法》,正式成立美利堅合眾國,國會選舉華盛頓為第一任總統。隨即,華盛頓任命漢密爾頓為美國第一任財政部長,他的首要任務就是對付這些巨額公債。這種“窮政府”或者說“已破產政府”局面,使得華盛頓和漢密爾頓不可能固執“權力傲慢”,而是必須討好老百姓、尊重民眾權利、贏得金融市場的信任。

1790年1月,三十三歲的漢密爾頓向國會遞交了一份債務重組計劃,要求按面值100%兌現在1788年憲法通過之前發行的所有公債,包括聯邦與地方政府發行的各種戰爭債、獨立戰爭軍隊簽署的各類借條,所有債務由聯邦政府全額承擔。為了兌現承諾,聯邦政府發行了三只新債券,其中兩只年息為6% (一只于1791年1月開始付息,另一只到1801年才付息),第三只債券年息僅為3%。換言之,由這三只可以自由交易的債券取代原來五花八門的戰爭債,大大簡化了新國家的債務局面。

今天來看,漢密爾頓的債務重組舉措,似乎只是一種簡單的債務證券化運作,但是,他的天才創新在于,這三只債券埋下了生發出紐約證券交易所、也就是“華爾街”的種子,因為這些債券在1790年10月上市交易之后,加上次年由漢密爾頓推出的 “美國銀行”股票,立即將市場的關注聚焦在這四只證券上,強化了價格發現機制,提升了流動性,集中展現了市場活力。原來的成百上千種債券、借條即使能夠換手交易,由于種類太多、條款各異,無法形成證券市場氣候,市場活力做不起來,證券價格自然不會高,流動性也就差。但是,把市場注意力集中到四只證券上后,情況就大為不同。比如,這樣集中之后,更方便了外國投資者認購。到1804年時,53%的美國政府公債是由歐洲投資者所持有(所以,不只是今天的美國公債主要由中國、日本等外國投資者持有),美國銀行股份也主要(62%)在外國投資者手中。

被稱為“美國金融之父”的漢密爾頓繼承了莫里斯的金融思路,他的創舉的意義還在于,這三只債券成為了反映美國未來前景的晴雨表,債券價格就是市場對美國未來的定價。

漢密爾頓承認所有戰爭債的承諾,振奮了市場對美國未來的信心,這些債券價格隨即猛漲,到1791年底,這些債券的市價甚至超過了面值。從此,美國資本市場一發不可收拾,投資與投機交易都很活躍。1803年,美國政府通過向國內外投資者發公債,融資買下路易斯安娜,使美國領土面積翻了一倍。證券市場就是這樣為美國的成長服務,也為之后的工業革命、科技創新融資效勞。

政府窮民間富催化民主與法治

美國的起點是政府窮、民間富,逼著政府求助于金融債券,求助于民間稅賦。西歐國家的興起也大致如此。除了法國等少數國家外,歐洲城邦歷來沒有強勢、富有的政府。像荷蘭、意大利等城邦國家,在經歷中世紀后期連續不斷的戰爭之后,城邦政府基本都是負債累累,是典型的 “政府窮民間富”社會。那時期,政府的戰爭融資需要也是推動債券市場最先在意大利和荷蘭發展的主因。

英國的經歷同法國形成極有意義的反差。雖然英國王室在17世紀英國革命前就逐漸出售皇家土地,但是,即使到內戰開始的1642年,皇家家產收入以及一直以來的稅收還是不少。然而,內戰嚴重消耗了皇家資源,到1649年查理一世國王被送上斷頭臺、共和國成立后,皇家土地才被沒收并低價出售。等到查理二世國王于1660年回到英國重新登基時,皇家土地已所剩無幾,他本人的收入已無法支持皇家日常開支,更無法供養軍隊,皇室很“窮”了。在這種情況下,英國議會通過法案,規定每年由議會從政府稅收中撥款120萬英鎊,供皇家自用,但是有幾個條件:第一,政府征稅權必須由議會控制,國王無權決定;第二,議會有權每年審查皇家的開支情況,包括戰爭開支以及其他日常開支;第三,皇家新增開支項目,必須經過議會的程序。這樣,在皇家所代表的“國家”與議會之間,有了相互制約的權力架構。

有意思的是,盡管皇家的經費在1660年后受到議會的監督,但通過節約開支、改善收稅機制,皇家金庫照樣能累積增長。1685年查理二世去世,由其兄弟詹姆士二世繼位?;适易兊秘敶髿獯种?,王權又開始不斷膨脹,詹姆士二世隨即解散議會,將權力集中于自己手中。這就為1688年的“光榮革命”制造了前提,英國人求助于荷蘭王子威廉三世與妻子瑪麗(詹姆士二世的女兒),迫使詹姆士二世逃亡法國,威廉三世與瑪麗此后登基為英國的國王和王后。作為讓威廉三世繼承王位的條件,英國議會要求其簽署《人權法案》(BillofRights)和其他法律,保證國王不會侵犯公民權利、王室不會廢除議會通過的法律、征稅權繼續由議會掌握、皇家召集軍隊必須先經過議會、公民有權擁有槍支武器、公民有言論自由等等,這些法律構成了現代英國民主制度的框架。

當然,皇家的開支還是繼續由議會支配?!肮鈽s革命”之后,英國政府的開支增加,而老百姓的稅負已經很高。在皇家財產不多、稅收增長又有限的情況下(“窮政府”),國債成為英國發展的必需。1693年,英格蘭銀行成立,其核心任務是幫助政府發行國債,但國債的決定權由下議院掌握,而不是由國王控制。

英國的民主與法治,就這樣跟“窮政府”加國債金融市場相伴為孿生兄弟,同步發展。

法國的早期經歷跟英國恰好相反。在“光榮革命”之前的一個多世紀,英國皇室不斷出售土地,使其自身越來越“窮”,隨后被迫受制于議會的財務控制。法國的傳統則不同,國王登基時,必須宣誓無論如何不會出售皇家土地,于是,土地財產收入和稅收加在一起,使法國王室從14世紀到17世紀一直是歐洲最富有的王室。也正因為王朝太富,不需要通過議會這樣的民意機構為其征稅創收,跟同期其他西歐國家比,法國的議會制度在14世紀到16世紀發展甚為緩慢,以至于到18世紀末法國大革命前,其王權專制程度尤勝西歐其他國家。直到今天,法國文化對政府集權的認同、向往程度仍然高于英國、荷蘭甚至德國。

財富在政府與民間的配置結構,決定了是民主法治還是專制集權

從美國、西歐與其他政府富有的國家的不同經歷中可以看到,民主與法治跟財富在國家與民間的配置結構有著很微妙的相互關系。民主與法治對金融市場有明顯的依賴。

國富民窮

國庫錢越多、王室銀庫越滿,國王、皇帝肯定能專制,而且也會更專制,因為他們不需要靠老百姓的錢養活,不需要向金融市場借錢;相反,越是王室或政府負債累累的國家,其國王、政府就必然越要依賴老百姓繳稅,有求于百姓,財務約束最終才能制約王權、促進民主與規則的發展。所以,政府不能有太多經營性的企業,而要靠每年的稅收才能有錢花。那么,是不是征稅越多越好呢?當然不是,稅要少到剛好能支持國家的經常性開支,包括維護社會秩序、保障社會的基本安全、保護私人財產、維護契約權益、維持市場秩序的開支。那么,如果出現天災人禍、戰爭、經濟危機等,政府面臨非經常性的巨額公共項目開支怎么辦?這就需要金融市場的支持。政府通過發行國債、特別公債,把這些非經常性開支平攤到未來許多年,由未來每年的稅收來補充。

也就是說,國富民窮必然迫使老百姓為了生存而求著政府,當飯碗都控制在政府手里,民權與法治只好讓位給權力。在這樣的國度里,政府不需要發國債,金融市場當然也沒必要發展。相反的,如果是國窮民富,政府有求于民間,政府權力只好讓位于民間權利。在這樣的國度里政府不富有,所以,稅收不夠用時,就必然要求助于金融借貸市場,包括債券市場。也正因如此,金融債券市場成為民主法治的孿生兄弟,同在近代興起,彼此相依。

國窮民富

就如當年美國三只國債所表現的,國債的存在與交易給市場提供了評估政府政策與制度優劣的具體工具,通過國債價格的漲跌,立即反映出市場對國家未來的定價、對具體政策與制度的評估。只要國家的負債足夠高、只要繼續發債的需要還在,國債價格的下跌必然逼著政府對其政策或法律制度做出修正。公民投票是民主制度的重要形式,但投票無法天天進行,而證券市場對國家的監督、評估、定價卻是每時每刻的。所以,公債市場對政府權力的制衡既連續又具體。美國和英國的興起過程如此,其他西歐國家的經歷要么也如此,要么就被金融市場所教訓。

關于民主與法治的財產和金融基礎,是“五四”以來的中文文獻中所缺少的。從人文社會、政治理念的角度談自由、民主與法治當然重要,是基本啟蒙,是社會覺醒的必要。但是,在全球金融危機沖擊下,一些國家的政府又在將企業國有化,強化政府對資源的控制,在這種時候,我們尤其有必要重新認識民主與法治的財產和金融基礎。

民富是民主與法治的基本條件。有利于催生民主法治發展的格局包括許多方面,一是“政府窮民間富”,另一個是國債金融市場。負債累累的政府是一個權力難以擴張的政府。負債、債券市場、征稅、納稅人,這些都是民主法治的磚瓦。

政府有錢不如民間富有_民富是民主與法治的基本條件

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